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Thursday, 30 january 2014

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Catalogne : peut-on gouverner contre 80% des citoyens ? (Patrick Roca)

Patrick Roca

« Pourquoi les Catalans s’entêtent-ils à demander l’indépendance, alors que l’Espagne est l’un des Etats les plus décentralisés au monde ? » C’était en substance l’un des arguments avancés par M. Margallo, ministre espagnol des affaires étrangères, dans une récente communication interne à l’attention des ambassades espagnoles. Un ministre qui, comme son poste ne l’indique pas (ou peut-être si, justement), est une des têtes de proue dans la contre-offensive du gouvernement de Mariano Rajoy face à l’essor de l’indépendantisme catalan.

Cet argument passe parfois assez bien à l’étranger. Une connaissance plus approfondie de la réalité politique et juridique de l’Etat espagnol révèle cependant très vite que cette décentralisation « unique » est en réalité une façade, ce qui explique que près de 75% des Catalans jugent insuffisant leur degré d’autonomie, et ce depuis bien avant la crise.

En effet, bien qu’une très large majorité de Catalans se définissent comme une nation, au sens politique et non ethnique du terme, cette nation ne dispose d’aucun des mécanismes politiques ou juridiques permettant d’éviter que l’Etat espagnol n’impose ses décisions sans concertation dans tous les domaines ou ne traite la Catalogne de façon discriminatoire sur le plan économique. C’est sous cet angle qu’il faut interpréter le refus espagnol, surprenant vu d’Europe, de négocier avec la Catalogne et a fortiori d’accepter un référendum : au-delà de l’indépendance, c’est la notion même de pacte entre la Catalogne et Madrid, sans imposition, qui est écartée par le gouvernement central.

Un système politique qui ignore la plurinationalité

Le nœud du problème réside dans le fait que la Constitution espagnole, bien que reconnaissant l’existence de « nationalités » minoritaires, ne prévoie aucun mécanisme permettant de les protéger contre les décisions de la majorité, qui peut dès lors leur imposer des politiques perçues comme « hostiles ».

On dit souvent que le problème de la Belgique, c’est la coexistence au sein d’un même Etat de deux « démocraties », deux sociétés politiques distinctes, la flamande et la francophone, avec les blocages qui en résultent. Mais la même chose est vraie de la Catalogne et de l’Espagne. Seuls 7% des Catalans se sentent seulement ou surtout espagnols, et ce chiffre est en baisse constante. Pour sa part, Madrid tend à voir la Catalogne comme une province quasi étrangère et peu fiable. Lorsque l’entreprise espagnole Endesa faillit être achetée par la catalane Gas Natural, la réaction de la présidente du gouvernement régional de Madrid fut d’avertir qu’Endesa ne pouvait pas « quitter le territoire national ». Cette province catalane doit donc être hispanisée, comme l’a affirmé il y a quelques temps le ministre espagnol de l’éducation (« Il est dans notre intérêt d’hispaniser les enfants catalans »), pour justifier son projet d’imposition de l’espagnol comme langue de l’enseignement.

La différence radicale, c’est qu’en Belgique, les deux communautés nationales ont un poids démographique, et donc politique, assez comparable (60% de néerlandophones et 40% de francophones). La formation d’un gouvernement exige donc un « compromis » entre les deux groupes linguistiques (ce qui ne va pas sans peines). Et d’un point de vue juridique, la Constitution belge prévoit une série de mécanismes pour assurer qu’une communauté ne puisse imposer sa volonté à l’autre. D’après certains analystes, ce système de garanties aboutit à une paralysie et une certaine inefficacité de l’Etat belge. La Catalogne, au contraire, ne représente que 15% de la population espagnole et ne dispose d’aucun des outils juridiques ou politiques lui permettant de peser de façon déterminante sur les décisions prises par le gouvernement central espagnol. Le coût de l’Espagne pour la Catalogne, c’est donc bien plus que la paralysie ou l’inefficacité : c’est l’invasion constante de ses compétences politiques et l’asphyxie planifiée de son économie.

Une décentralisation incomplète, des compétences sans cesse contestées

Invasion des compétences, tout d’abord. L’analyse, soutenue par le gouvernement de Mariano Rajoy et ses relais médiatiques, selon laquelle l’Espagne serait un des Etats les plus décentralisés d’Europe est douteuse d’un point de vue juridique. En effet, aucune des compétences catalanes n’est exclusive en droit constitutionnel espagnol : même dans le domaine de la culture et de l’éducation, le gouvernement de Madrid est autorisé par la Constitution espagnole à fixer la réglementation de base, ce qu’il fait de façon extensive, reléguant souvent le gouvernement catalan à une fonction de simple gestion administrative décentralisée. Une situation diamétralement opposée au cas belge, où les communautés sont, par exemple, seules compétentes en matière de langue, culture ou éducation.

Cette tendance à l’invasion des compétences s’est encore accrue depuis l’arrivée au pouvoir à Madrid du Partido Popular en 2011 et presque toutes les lois votées depuis sont allées dans le sens d’une recentralisation de l’Etat. Le PP a beau disposer de moins de 15% des sièges au Parlement catalan, sa majorité absolue en Espagne lui permet d'imposer sa volonté depuis l’Etat central, même dans les domaines de compétence catalans. Ainsi, en septembre 2014, une nouvelle loi espagnole devrait garantir la scolarisation en espagnol, alors que la législation catalane prévoit depuis la fin des années 80 que le catalan est la langue de l’enseignement, une législation qui a le soutien de 80% des députés catalans (et de 80% des citoyens d’après les sondages).

Une asphyxie économique planifiée

En ce qui concerne l’asphyxie économique, il est vrai que la Catalogne est autorisée à prélever directement à peu près la moitié de ses impôts, ce que la Flandre ou la Wallonie ne peuvent pas faire. Sur le papier, l’Espagne semble ici plus décentralisée que la Belgique. Mais des 50% d’impôts directement prélevés par Madrid, seule une partie est utilisée en Catalogne, le reste étant réinvesti hors de Catalogne. De ce fait, on calcule que plus de 8% du PIB catalan est transféré chaque année vers les autres régions. C’est un niveau de transferts sans équivalent en Europe, plus de deux fois supérieur aux transferts Flandre-Wallonie, et qui a été confirmé en 2008 avec la publication des « balances fiscales » par le Ministère espagnol des finances. Les chiffres firent grand bruit et le Ministère s’est bien gardé de les actualiser depuis.

Ces transferts seraient acceptables s’ils étaient faits au nom de la solidarité avec des régions plus pauvres. Mais on peut se permettre d’en douter : leur ampleur semble au contraire viser à assurer l’asphyxie de la Catalogne pour des motifs politiques.

En effet, la Catalogne est une région riche : elle est une contributrice nette de l’Union européenne et son PIB par habitant avant impôts est comparable à celui des pays de l’Europe du Nord. Mais après impôts, et après transferts, elle se retrouve devancée par de nombreuses régions espagnoles en termes de PIB par habitant : en d’autre mots, la solidarité catalane va jusqu’au point de faire que les régions qu’elle aide deviennent au final plus riches qu’elle-même. Ce niveau de transferts est aussi structurel car en partie lié à une conception clientéliste de la politique : la Catalogne ayant une identité politique spécifique, elle vote assez peu (et de moins en moins) pour les grands partis nationaux espagnols. Ceux-ci préfèrent donc logiquement investir dans leurs fiefs électoraux. Au bout du compte, pour assurer un niveau correct de services publics, le gouvernement catalan doit augmenter les impôts régionaux et avoir recours à l’emprunt. L’asphyxie planifiée par Madrid aboutit donc au paradoxe qu’une région avec un PIB par habitant et un niveau de prélèvements obligatoires comparable à celui de l’Europe du Nord a un niveau de services publics propre de l’Europe du Sud et une dette supérieure à celle des autres régions espagnoles. Mais cette asphyxie planifiée permet d’atteindre un but politique non négligeable : la dépendance de la Catalogne vis-à-vis de l’Etat, qui peut dès lors poser des conditions à son soutien financier, avec la menace, maintes fois réitérée depuis 2011, d’une mise sous tutelle de la région.

Des propositions de réforme rejetées par Madrid

Le constat de la fragilité des compétences régionales ainsi que du caractère discriminatoire de son traitement fiscal est partagé par la quasi-totalité des partis catalans depuis le début des années 2000. Un nouveau Statut d’autonomie, voté en 2006 par les Parlements catalan et espagnol et largement ratifié par le peuple catalan, visait précisément à y remédier. Ce Statut « blindait » les compétences catalanes ; il assurait le respect du principe dit « d’ordinalité » (la Catalogne ne peut, après transferts, devenir plus pauvre par habitant que les régions réceptrices de transferts) ; il reconnaissait en outre la Catalogne comme une nation au sein de l’Espagne et situait symboliquement le catalan au même niveau que l’espagnol en Catalogne.

Le PP, bien que minoritaire à l’époque tant au Parlement catalan qu’au Parlement espagnol, lança une campagne contre le nouveau Statut, qui fut perçue par beaucoup comme « catalanophobe ». Mais surtout, il réussit à gagner par des manœuvres juridiques et politiciennes ce qu’il n’avait pas pu gagner démocratiquement au Parlement. La Cour constitutionnelle espagnole est largement politisée et dominée par le PP et le PSOE, et ce sans garantie de représentation paritaire pour les Catalans dans les affaires les concernant, contrairement à ce qui se passe en Belgique. Après être parvenu à modifier la composition de la Cour à sa faveur, le PP, par le biais d’un important arrêt de juin 2010, réussit à faire tomber les points clefs du Statut catalan : fini le blindage des compétences, le principe d’ordinalité, ou la reconnaissance en tant que nation.

L’indépendance, réponse au refus espagnol de négocier

La crise, ressentie très durement en Espagne depuis 2010, a sans nul doute exacerbé la réaction catalane, mais la chronologie des événements montre que les sources du blocage actuel sont plus anciennes. L’échec de la réforme du Statut marque un tournant dans la politique catalane, en démontrant que l’Espagne ne pouvait pas être réformée pour assurer la survie de la nation catalane. Depuis lors, plus de 80% des Catalans demandent un référendum sur l’indépendance. L’ancien président catalan Jordi Pujol, après avoir œuvré toute sa vie à faire en sorte que les aspirations catalanes à l’autonomie trouvent une solution au sein de l’Espagne, a fait public le constat que l’indépendance de la Catalogne est une question de survie politique. Les sondages pronostiquent depuis près de deux ans un oui oscillant entre 45% et 55% et un non entre 25% et 35% : un grand nombre de partisans d’une plus grande autonomie au sein de l’Espagne sont arrivés à la conclusion que la seule solution face au blocage, c’est l’indépendance. Les partis politiques catalans ne peuvent reculer sur cette question, car l’élan indépendantiste vient surtout de la base, des citoyens, organisés dans des plateformes apolitiques telles que l’Assemblée nationale catalane, qui réussit à faire sortir dans la rue entre 1 et 2 millions de personnes chaque année pour demander l’indépendance. D’où la récente convocation d’un référendum, prévu pour le 9 novembre 2014, suite à un accord réunissant 65% des députés catalans.

Pour l’heure, contrairement à ce qui se passe en Ecosse et à ce qui s’est passé au Québec, Madrid s’oppose bec et ongles à ce référendum. Cette opposition, surprenante d’un point de vue démocratique, est somme toute logique. Ce à quoi Madrid s’oppose, c’est précisément à la reconnaissance de la Catalogne en tant que sujet politique. Car même si le non venait à l’emporter, la tenue d’un tel référendum reviendrait à reconnaître que la Catalogne est une société politique distincte, et que les grandes questions politiques qui la touchent doivent faire l’objet d’un pacte d’égal à égal entre Madrid et Barcelone. C’est pourquoi un tel référendum reste encore maintenant une solution inacceptable pour Madrid, même si c’est la seule issue raisonnable à un blocage que l’Etat espagnol a lui-même créé.


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