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Monday, 10 february 2014 | Encyclopédie de lAgora

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Une question catalane pour le Québec (Encyclopédie de l'Agora)

La Catalogne, "nation sans État", cherche à s'émanciper de l'Espagne, "État sans nation". Marc Chevrier, professeur de science politique à l'Université du Québec à Montréal et Prix Richard Arès 2012 pour le meilleur essai québécois de l'année, nous explique pourquoi la double question référendaire catalane, redoutable de simplicité, est fort astucieuse car elle permet au gouvernement catalan d'être le maître des options qui s'offrent à la Catalogne.

La question catalane

Depuis quelques mois, un bras de fer s’est engagé entre Madrid et Barcelone sur l’avenir de la Catalogue au sein de l’Espagne. Frappée de plein fouet par la crise financière de 2008, puis par une cure d’austérité imposée par Madrid sous perfusion européenne, la Catalogne connaît un regain du sentiment national qu’ont avivé de multiples manifestations massives; on pense à celle du 11 septembre 2012, jour de fête nationale, qui aurait rassemblé à Barcelone entre 1,5 et 2 millions de personnes sous le thème, « Catalunya, nou Estat d’Europa » (La Catalogne, nouvel État d’Europe), et à cette chaîne humaine de 400 km reliant 86 villes et villages formée un an plus tard pour réclamer l’indépendance de la Catalogne. Des mouvements civiques débordant largement les partis traditionnels ont porté ces manifestations. La capitale madrilène, dont le gouvernement conservateur de Mariano Rajoy défend mordicus une nation espagnole une et indivisible, s’est toujours opposée aux velléités d’émancipation de la Catalogne, et notamment à la tenue d’un référendum d’autodétermination sous les auspices de gouvernement régional de Catalogne, actuellement dirigé par Artur Mas, du parti Convergencia i Unió (CiU), un parti de centre-droit nationaliste, en coalition avec la gauche républicaine indépendantiste, la Esquerra Republicana de Catalunya (ERC), dirigée par Oriol Junqueras. Cette coalition est à l’origine de la déclaration de souveraineté que le parlement catalan a adoptée le 23 janvier 2013 (que l’on peut lire en version française), dont le Tribunal constitutionnel espagnol a toutefois suspendu l’effet en mai de la même année.

Finalement, en décembre 2013, après avoir joué au chat et à la souris avec Madrid, Artur Mas a annoncé sur le seuil du palais de la Generalitat le libellé de la question du référendum que son gouvernement aimerait tenir le 9 novembre de 2014, en dépit des protestations de Madrid qui estime illégale cette consultation populaire projetée. Cette question, que Mas aurait écrite lui-même et dont l’inspiration lui serait venue le jour de la Constitution (le 6 décembre), serait la suivante : « Voulez-vous que la Catalogne devienne un État? En cas de réponse affirmative, voulez-vous que cet État soit indépendant »[1]. Aux dires du président de la Generalitat, il s’agit d’une question simple, claire et inclusive. On pourrait ajouter qu’elle est aussi très astucieuse et révèle les talents de stratège de Mas. Car cette question à double volet permet au gouvernement catalan de devenir le maître des options qui s’offrent à la Catalogne, par une démarche graduée, sans risquer de perdre la face à la suite d’un référendum négatif, comme c’est arrivé à deux reprises au Québec en 1980 et 1995, dont les deux « non » consécutifs au projet souverainiste du Parti Québécois ont considérablement affaibli le Québec vis-à-vis du reste du Canada. Il y a fort à parier que le premier volet de la question recueillerait un net appui majoritaire, ce qui permettrait à Mas de traiter d’égal à égal avec Madrid, d’État à État; quant au deuxième volet, même si Mas a indiqué qu’il voterait oui à celui-ci également, il est moins assuré que l’appui populaire serait aussi massif. Le parti de Mas, qui a incarné depuis le retour de la démocratie en Espagne en 1978 un autonomisme modéré, notamment sous la gouverne de Jordi Pujol entre 1980 et 2003, s’est radicalisé depuis la crise financière. Il n’est pas dit qu’une partie de ses électeurs ne soit pas attachée encore à une forme de compromis, une solution mitoyenne entre le statut actuel de communauté autonome dans une quasi-fédération marquée encore par son passé unitaire et franquiste, et l’accession à l’indépendance. Que la question référendaire décroche en bout de ligne un double oui majoritaire ou un oui partiel, au premier volet seulement, c’est, dans un cas comme dans l’autre, une victoire pour le catalanisme et la liberté politique de la Catalogne. Sous la pression des États européens, un deuxième oui moins éclatant que le premier pourrait aussi ouvrir la voie à des négociations intenses pour conserver la Catalogne à l’intérieur de l’Espagne, quitte à lui accorder une plus grande autonomie. Outre la Catalogne, les pays basques pourraient être tentés par la voie de l’indépendance, si bien que l’État espagnol, privé de ses nations historiques les plus riches, peinerait à survivre.

La question de Mas est redoutable par sa simplicité et ses non-dits. Celui-ci a précisé que « État », « Estat » en catalan, s’écrirait avec une majuscule. Or, comme l’a souligné la philologue et hispaniste Silvia Senz, tant l’espagnol que le catalan marquent une différence entre « État », en majuscule, qui désigne généralement un État souverain au sens du droit international, alors que « état » se rapporte aux entités territoriales subalternes d’un État, comme Oaxaca, au Mexique, est un « état » de l’État mexicain[2]. Mais cette subtilité stylistique suffit-elle à exclure tous les scénarios que la notion d’État pour la Catalogue recoupe? En fait, le terme État peut ouvrir la voie aussi bien à un statut d’État fédéré qu’à celui d’État confédéré, comme le pensent plusieurs constitutionnalistes espagnols. L’apparente simplicité de la question a l’avantage de n’exclure aucun scénario.

Avec la Belgique et l’Italie, l’Espagne compte parmi les États européens unitaires qui se sont fédéralisés, en partie du moins, au cours des dernières décennies. L’État unitaire s’y est construit en gommant un pluralisme culturel et national irréductible. Dans le cas de l’Espagne, qui s’est édifiée depuis le mariage d’Isabelle de Castille et de Ferdinand d’Aragon par la conquête et l’incorporation dynastique des divers royaumes indépendants de la péninsule ibérique, l’État unitaire a connu son apogée sous le franquisme en supprimant et la démocratie et l’expression des nationalités minoritaires du royaume, Catalans, Basques, Galiciens, Andalous, etc. Avant de perdre son indépendance lors de la conquête de 1714, la Catalogne avait été assurément un État depuis plusieurs siècles, quoique malmené par les ambitions des couronnes française et espagnole. On doit à la Catalogne, ainsi qu’à d’autres petits États de la péninsule ibérique, tels que León, Aragon et Valence, la naissance des premières assemblées démocratiques en Europe, appelées cortes en espagnol or corts en Catalan, où le souverain convoquait les états du royaume pour décider d’un impôt ou d’une guerre. Ainsi, comme l’a raconté dans une fascinante histoire John Keane, les Britanniques ne furent ni les premiers ni les seuls à inventer le parlementarisme[3].

La guerre de succession d’Espagne (1701-1713) se conclut par la perte de la liberté nationale et démocratique catalane. En 1700 s’éteint le dernier des Habsbourg au trône espagnol, sans laisser de dauphin. Les deux grandes maisons régnantes de l’époque, les Bourbons de France et les Habsbourg d’Autriche, prétendent au trône. S’ensuivra une guerre à l’échelle européenne, qui oppose d’un côté la France de Louis XIV qui installe son petit-fils sur le trône espagnol, aux puissances maritimes anglaise et hollandaise, alliées de l’Autriche. En Espagne, les petits royaumes prennent parti tantôt pour le prétendant bourbon, Philippe V, tantôt pour celui des Habsbourg, comme le fit la Catalogne. Après la conclusion du traité d’Utrecht en 1713, qui voit la France renoncer à l’Acadie et confirme l’autorité de Philippe V sur son royaume, celui-ci s’engage dans une reconquête sans merci. Barcelone est assiégée puis soumise, malgré une résistance républicaine héroïque[4]. Philippe V exerça son droit de conquête en abolissant en 1716 les institutions et les lois catalanes et en imposant le castillan comme langue administrative. Les royaumes ainsi conquis seront redivisés en simples provinces, sur le modèle français absolutiste. L’Espagne devient dès lors un État centralisé et le restera jusqu’à la fin du franquisme. Pendant l’éphémère Seconde République (1931-1936) qui précéda la terrible guerre civile, la Catalogne politique réussit à renaître quelque peu de ses cendres sous la forme d’un gouvernement régional autonome, établi par un statut d’autonomie approuvé par les Cortes madrilènes. Sur le modèle de cette régionalisation partielle expérimentée sous la Seconde République, la nouvelle constitution espagnole de 1978, qui consacra le retour à la démocratie dans le cadre d’une monarchie constitutionnelle, mit en place un processus de régionalisation du royaume, accessible à toutes ses régions et nations historiques, tant et si bien qu’il se subdivisa en 17 communautés autonomes, dont celle de Catalogne, disposant de compétences et de ressources propres ainsi que d’un exécutif responsable devant une assemblée élue. Cependant, bien que la constitution espagnole prévoie un partage des pouvoirs entre l’État et les communautés autonomes, celles-ci ne forment pas à proprement parler des États fédérés. Le pouvoir constituant appartient encore aux Cortes madrilènes, ou au peuple espagnol dans son ensemble s’il est consulté par référendum. Les communautés autonomes n’ont pas voix directement au chapitre. De plus, les statuts d’autonomie sont des lois de l’État espagnol, et non des constitutions internes que les communautés peuvent librement adopter. Toute réforme des statuts d’autonomie doit passer par Madrid. De plus, le sénat espagnol, supposé chambre territoriale, représente davantage les anciennes provinces de l’État unitaire que les communautés, qui disposent d’un nombre limité de sénateurs, soit 58 sur 266, désignés par les assemblées des communautés. Enfin, excepté le cas des pays basques qui en vertu d’anciens privilèges fiscaux féodaux – les fueros – prélèvent tous les impôts et taxes sur leur territoire et en redistribuent une petite portion à Madrid, les communautés autonomes disposent de ressources financières restreintes et vivent donc sous la coupe de transferts versés par Madrid qui en période d’austérité les a réduits au grand dam de la Catalogne, criblée de dettes. Comme le disait Artur Mas en entrevue au journal italien La Repubblica : « Nous vivons la condition de locataires d’un propriétaire hostile[5]. »

En réalité, même si l’autonomie d’une communauté en Espagne repose sur une loi approuvée par les Cortes, c’est une base fragile qui peut vite s’effriter. La Catalogne a fait l’expérience de cette fragilité en juin 2010, après que le tribunal constitutionnel espagnol, la plus haute juridiction en la matière, eut rendu publique sa « sentence » sur la validité du nouveau statut d’autonomie que la Catalogne avait obtenu des Cortes et fait approuver par référendum en 2006. Ce statut affirmait dans le préambule l’existence de la nation catalane, lui attribuait des « symboles nationaux » et renforçait la protection du catalan et l’ordre judiciaire de la Communauté. Avec toutes ces nouveautés, ce statut formait, et de loin, le meilleur « cadre d’autonomie » « que la Catalogne ait obtenu depuis le décret de Nueva Planta en 1716 »[6]. Le tribunal dépouilla ce statut rénové des éléments susceptibles d’irriter le pouvoir central, entre autres en neutralisant ou invalidant la référence à la nation catalane et la préférence donnée au catalan dans l’administration. Il insista notamment sur le fait que les statuts d’autonomie sont, en droit espagnol, subordonnés à la constitution du pays et ne peuvent être en aucun cas l’expression d’un pouvoir souverain[7]. Le divulgation du contenu de la sentence du tribunal dans le journal El Pais deux mois avant sa remise officielle a jeté un certain discrédit sur l’institution et fait planer des doutes sur le secret des délibérations[8]. La sentence de 881 pages du tribunal fut très mal reçue en Catalogne, contre laquelle protesta plus d’un million de personnes à Barcelone sous le slogan : « Nous sommes une nation, nous décidons de nous-mêmes »[9]. Ces indiscrétions rappellent celles que l’historien Frédéric Bastien a révélées au sujet de l’ancien juge en chef de la Cour suprême canadienne, Bora Laskin, lors du renvoi sur le rapatriement unilatéral de la constitution de 1981[10], ce qui accréditerait l’idée qu’un tribunal suprême dans une quasi-fédération, devant la contestation d’une minorité nationale dont il doit juger les droits, n’hésitera pas à sacrifier l’impartialité judiciaire au maintien du cadre constitutionnel établi et à se comporter ainsi comme un relais du pouvoir central. Ce qui a fait dire à Daniel Turp, qui compara le Québec à la Catalogne, que celle-ci s’est fait « imposer, en dépit d'un Statut d'autonomie qui a été approuvé par son peuple à l'occasion d'un référendum, un ordre constitutionnel par dix juges qui récusent ainsi la souveraineté populaire[11]. » On peut pousser plus loin la comparaison en disant que le Québec et le Catalogne font partie, avec les Kurdes, de ces nations minoritaires conquises, réduites en provinces ou vassalisées, et chez qui, du moins pour les deux premières, la perte de la liberté nationale s’est doublée d’une régression démocratique. Après la conquête de 1714, la Catalogne perdit ses institutions et ses libertés parlementaires pour connaître, sous toutes les variantes d’absolutisme et d’autoritarisme qui ont marqué l’histoire espagnole depuis l’arrivée des Bourbons, les rigueurs du centralisme castillan. Après la Conquête de 1763, la Nouvelle-France découvrit l’absolutisme à l’anglaise imposé par la proclamation royale de George III et les généraux anglais[12] avant d’hériter d’un parlementarisme bancal en 1791, digne des Stuart, celui-là même que les Britanniques avait rejeté lors de leur Glorieuse Révolution de 1688 et qu’ils n’avaient pas osé introduire dans les colonies américaines. Parlementarisme monarchiste et impérialiste, habillé de libéralisme whig, qui a façonné durablement la culture politique au Québec comme au Canada.

On comprend dès lors que la simple acquisition d’un statut d’État fédéré pour la Catalogne constituerait une avancée significative, d’autant plus que l’État espagnol, malgré tous les efforts qu’il a déployés sur deux siècles pour unifier le pays, est demeuré en quelque sorte un « État sans nation », un « Estat sense naciò », comme le souligne l’historien Jordi Cassasas i Ymbert, c’est-à-dire sans nation espagnole correspondant à son désir d’unité[13]. Le conflit entre Madrid et Barcelone mettrait en scène un État en quête de sa nation et une nation à la recherche de son État. Que la communauté catalane devienne un véritable État fédéré supposerait une révision en profondeur de la constitution espagnole, afin notamment de remplacer le système actuel des autonomies négociées à la pièce sous le magistère de Madrid par un système de répartition des pouvoirs qui ferait des communautés, non des créatures du pouvoir central, mais des entités dont l’existence et les compétences sont reçues directement de la Constitution. Cependant, si l’on se fie à l’humeur populaire et aux sondages, les appuis en faveur de l’indépendance semblent avoir dépassé ceux qui sont favorables à l’option fédérale ou au statu quo. Un sondage fait en décembre 2013 sur la base des deux questions posées par Mas montre que si la première question remporte une nette majorité chez les répondants, la deuxième remporterait une plus courte majorité pour l’indépendance[14]. Pour l’heure, il n’est pas acquis que la Catalogne pourra, à l’instar de l’Écosse, organiser son référendum d’autodétermination en novembre 2014, tant aussi longtemps que Madrid s’y refusera. Le 16 janvier 2014, le parlement catalan a adopté une résolution demandant aux Cortes madrilènes de déléguer au gouvernement catalan la compétence d’organiser un référendum consultatif sur l’avenir de la Catalogne, conformément à l’article 150.2 de la constitution espagnole qui autorise la délégation de compétences de l’État espagnol en faveur des communautés.


Extrait de "La question catalane"


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